언제부터인가 재개발사업은 개발이익과 함께 부동산 투기꾼들은 물론 보통사람들의 투자 대상이 되어 왔고, 그 뒷면에는 재개발사업을 반대하거나 보상 문제로 항상 목숨을 걸고 투쟁하는 철거민들의 사투가 사회적 문제점으로 대두되어 왔다.

그 중에는 극빈층에 가까운 저소득 주민이 있는가 하면, 투기꾼들이나 개발이익을 바라보고 투자를 한 사람들도 함께 섞여 있으며 이들의 요구 사항은 제각각 목소리가 달라 의견을 조율하기란 쉽지 않은 일이다. 이런 와중에 6명의 희생자를 앗아간 용산 국제빌딩4구역 철거민 사태의 검찰 수사방향은 전국철거민연합이 불법·폭력 시위를 주도한 정황에 집중됐었지만 일각에서는 “근본적으로는 재개발사업에 문제가 있다”며 “세입자 대책을 강화해 고질적인 병폐를 고쳐야한다”는 주장도 제기되고 있다.

따라서 정부에서는 이번 참사를 계기로 재개발사업의 문제점을 재점검하고 복잡한 관련법을 정비하며, 종합적 개선대책을 마련하겠다고 밝힌바 있다. 용산사태의 내용을 들여다보면 조합과 일부 세입자간의 갈등에서 시작된 것을 알 수 있다. 기존 세입자들은 생존권을 주장하며 영업보상비와 이전비를 요구했지만 조합이 이를 수용하지 않겠다고 나선 것이다.

조합은 “보상절차가 80%가 넘어선 지금에 와서 일부 세입자들의 의견을 일일이 들어줄 수 없다”는 이유를 내세웠다. 그러나 이 같은 문제는 대부분의 재개발 사업장에서 공통적으로 일어나는 가장 큰 문제점이다. 따라서 근본적 문제점을 해결하지 못하면 제2, 제3의 용산사태가 일어나지 않으란 법이 없다.

이번에 일어났던 용산철거민 화재사건은 너무도 가슴 아픈 일이지만 그 배후에는 이를 조종하는 다른 세력이 개입되었다는 것도 매우 안타까우면서 어딘지 모르게 씁쓸한 마음을 감출 길 없다. 도대체 이러한 문제점을 해결할 수 있는 방법은 없는 것인가?

재개발사업은 2003년 “도시 및 주거환경정비법”이 시행되기 이전에도 도시재개발법으로 시행되어왔던 도시계획사업이다.

물론 지금도 법에 의한 사업이지만 사업방식에서 민간사업자 방식이든 아니면 공영사업자 방식이든 상관없이 현재에도 주민의견을 반영하여 사업추진을 하고 있는 것은 사실이다.
하지만 재건축사업과는 달리 재개발사업은 반대하는 세력에 대하여 강제매수청구권이 주어진다는 강제성을 띠고 있으나 사업이라는 것이 모두가 찬성하는 형태의 사업은 없을 것이다.

따라서 반대하는 세력에 대하여 이해를 구하고 적정한 보상이 이루어지도록 행정지도나 법 규정의 정비는 필요하다.

이에 정부는 지난 2월 10일 재개발사업의 제도 개선안을 발표했다. (<표1> 참조)

첫째, “세입자지원” 대책 중 상가 세입자에 대한 휴업대책(영업권 보상 차원)을 현행 3개월에서 4개월로 1개월분을 더 지급한다는 내용과 조합원에게 분양하고 남은 상가 등은 세입자에게 분양권을 우선분양 하겠다는 내용을 담고 있다.

휴업보상을 1개월 치를 더 지급한다고 엄청난 지원책이라고 생각하여 분쟁의 소지가 없어지는 것은 아니다. 또한 조합원에게 분양하고 남은 상가 등은 세입자에게 우선분양 하겠다는 내용 또한 실현 불가능할 수도 있다.

왜냐하면 영세 상인들이 그 많은 분양가격을 감당하기도 어렵지만 상가 세입자에게 돌아갈 만큼 분양상가가 여유 있지도 않을 것은 분명하다. 그러므로 1개월 정도 더 지급하는 휴업보상이나 상가우선분양권보다도 근본적인 상가 세입자대책은 일반적인 임대차 보증금보다 더 크게 지급한 권리금을 어떻게 합리적으로 처리하느냐 하는 문제일 것이다.

따라서 권리금도 자본적 지출(시설비)이나 영업권이 될지언정 이를 합리적인 가격유도와 양성화로 법으로부터 보호 받을 수 있도록 하는 것이 타당할 것이라 생각한다. 그러면 상가건물 임대차보호법에 명시 된 것처럼 임대인이 이를 감당하거나 혹은 임대인과 조합이 함께 책임을 지는 것이 바람직하지 않을까 한다.

그리고 주거세입자에 대한 문제는 지금까지의 재개발사업에서는 이주대책이 없었다. 하지만 이번에 발표한 내용을 보면 세입자 혹은 소유자가 공사기간 중 이주해야 할 이주단지를 확보한 후 공사를 하는 순환개발방식으로 추진하겠다는 것은 매우 긍정적이고 바람직한 방향이지만 과연 어디에 얼마만큼의 주택을 언제 건설하고 추진할지 의문이다.

지금 도심지의 많은 지역에서 추진되고 있는 도시정비사업을 모두 순환개발방식으로 추진한다는 것은 무리이다. 그러나 다소 중·장기적인 문제 해결책으로는 바람직하지만 지금 당장이 숙제가 아닌가? 따라서 서울시가 추진하고 있는 임대아파트 단지들을 우선 먼저 활용하고 그 이후 도시저소득층에 분양하거나 임대하는 방향으로 추진하는 것이 바람직 할 것이다.

둘째, “조합 혹은 소유자와 세입자간의 분쟁 조정문제”이다. 재개발사업을 추진하다보면 가장 어려운 문제가 세입자 문제 그리고 조합원과 조합원간의 갈등문제와 세입자 및 소유자와 조합과의 갈등문제이다.

그러나 이러한 갈등문제를 해결할 수 있는 법적 기구나 제도가 미흡하여 자체적으로 해결책을 모색하거나 소송을 통하여 해결하는 식이였다. 하지만 이번 정부의 대책 발표 안에 따르면 재개발사업을 담당하는 시·군·구에 재개발 관련 분쟁조정위원회를 신설하고 이를 통하여 해결하겠다고 하는 것은 매우 좋은 생각이지만 이 또한 이해관계가 상충된 때, 법적 구속력이 없는 경우 아무소용 없이 다른 문제점을 만들 수 있으므로 초기부터 공정하고 합리적인 운영이 필요할 것이다.

셋째, “투명성 강화 문제”이다. 재개발사업은 예전부터 우리들의 기억 속에 비리가 난무하고 조합장을 비롯하여 조합임원들은 구속되는 것으로 인식되어 있다.

이는 재개발사업을 추진하는 과정에서 생겨나는 이해관계속의 문제점들이 복잡하게 얽히고 설켜 있어서 그러하다. 이를 좀 더 투명하게 추진할 수 있도록 법을 개정하였지만 아직도 미흡하여 현실적 문제점을 파악하고 계속적 연구를 통하여 법·제도적 보완이 필요하다.

지금까지 조합에서 선정한 회계감사를 통하여 조합을 감시해 왔지만 이번 정부 발표에 의하면 회계감사 기관 선정을 지방자치단체장이 직접선정 한 기관에서 회계감사를 수행하겠다는 것은 공평성과 투명성 면에서 바람직하겠다.

또한 종전자산평가 혹은 종후자산평가를 위한 감정평가사의 선정과 계약을 종전에는 시·군·구청장이 감정평가사를 추천하되 계약은 조합이 감정평가사와 체결하던 것을 제도 개선안에서는 처음부터 조합과 감정평가사 간의 비리를 차단하기 위하여 지방자치단체장이 직접선정한 기관과 직접계약을 체결하는 것은 투명성 면에서는 바람직 할 수 있으나 이는 사업주체나 소유자가 아닌 지방자치단체가 조합이나 소유자들을 대신하여 계약을 체결하는 것에 법적인 문제점은 없는지 다시 한 번 짚어 보아야 할 것이다.

넷째, “건물주 책임강화”문제이다. 지금까지 재개발사업이든, 재건축사업이든 정비사업을 추진하면서 건물주에게는 어떠한 책임도 전가하지 않았다. 특히, 건물주는 세입자 수에 관계없이 비용을 부담하지 않고 조합이 전부 부담하였지만 이는 정비사업을 추진하는 방식이 토지 등 소유자의 자산을 담보로 등가교환방식으로 개발하였기 때문이다.

그러나 이번에 정부에서 건물주가 세입자의 보상금 일부를 부담하게 하는 방식으로 법을 개정하여 추진하겠다는 것이다. 아마도 무조건 이렇게 시행한다면 건물주들의 반발이 있을 수도 있다. 따라서 종전자산이나 종후자산을 평가한 금액에서 세입자 문제해결 만큼을 감액하여 추후 개발부담금에서 차감해 준다든지 아니면 개발이익에서 차감하는 형태가 바람직하지 않을까 한다. 만약에 그렇게 하지 않고 건물주에게 모두 전가하거나 일부를 전가한다면 오히려 이들의 반발 또한 적지 않을 것이다.

최근 부동산시장의 침체로 재건축사업은 규제완화가 대폭 이루어지고 있으나 재개발사업은 아직까지 규제완화가 이루어지거나(서울의 경우 토지거래허가구역의 해제 등) 사업추진에 커다란 혜택이 주어지고 있는 것은 아니지만 대부분의 정비사업지구는 재개발사업 형태로 추진하고 있다.

정비사업의 목적은 좥도시 및 주거환경정비법 제1조에 “도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이는데 이바지함을 목적으로 한다.”라고 되어 있다. 점점 더 노후·불량한 주택이 증가하면서 도시 토지 부족현상을 해결하는 방안과 주거환경개선차원으로 진행되는 정비사업은 토지 이용률의 극대화, 주택공급의 확대 그리고 주거환경개선차원으로 사업을 추진하고 있지만 그 과정에는 많은 문제점들이 나타나고 있어 사회문제로 야기되고 있다.

이러한 문제점들을 모두 해결할 수 있는 방안은 없지만 사업방식에 관한 연구 혹은 평가의 공평성을 비롯하여 이해 당사자 간의 얽히고 설킨 문제점을 해결할 수 있는 방안의 연구가 더 필요하다. 지금까지는 담당공무원이 법의 잣대를 가지고 사업을 유도하거나 지도하고 있지만 이는 한계가 있을 것이기 때문에 향후 노후·불량한 주택들은 점점 더 늘어나 재개발사업뿐만 아니라 재건축문제 특히, 고층공동주택들의 재건축문제는 장래 매우 심각한 문제점으로 닿아올 수도 있다는 인식하에 정비 사업을 깊이 있게 연구하고 문제점에 대한 대안을 제시할 수 있는 기관의 설립도 필요한 때가 아닌가 한다.

권대중 명지대학교 부동산대학원 부동산학 박사(레피드부동산연구소)